Ein Vorschlag von Maßnahmen gegen die Massenarbeitslosigkeit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Hartmut Traunmüller

In diesem Jahrhundert ist die Produktion von Verbrauchsgütern mehr und mehr rationalisiert worden. Deswegen haben wir jetzt einen höheren Lebensstandard obwohl wir weniger arbeiten als frühere Generationen. Die Auswirkugen der Rationalisierung machten sich zuerst in der Landwirtschaft in einem stark verminderten Bedarf an Arbeitskraft merkbar. Bis in die jüngste Vergangenheit war die Industrie und der öffentliche Sektor imstande, die Arbeitskraft aufzusaugen, die in der Landwirtschaft nicht mehr benötigt wurde. Jetzt aber ist die Industrie auch so weit gekommen, daß sie die Bedürfnisse der Konsumenten mit einem ständig abnehmenden Einsatz an Arbeitszeit befriedigen kann, und eine weitere Expansion des öffentlichen Sektors erscheint meist nicht mehr wünschenswert, weil die dadurch verursachte Erhöhung der Steuerbelastung nicht als erträglich angesehen wird. Die politischen Maßnahmen, die in dieser Lage zweckmäßig wären, sind jedoch weitgehend ausgeblieben.

Es ist den Werktätigen nicht vergönnt worden, die vermehrte Freizeit zu genießen, die die erfolgreiche Entwicklung der Wirtschaft ermöglichen würde. Satt dessen ist die Arbeitslosigkeit auf ein hohes Niveau angestiegen, und damit auch die Belastung der öffentlichen Finanzen, die oft zusätzlich durch erhöhte Sozialleistungen, insbesondere durch Anwachsen der Alterspensionen, belastet werden. Die Arbeitslosigkeit hat sehr wesentlich zu der hohen öffentlichen Verschuldung in den meisten Mitgliedstaaten der EU beigetragen. Mit dieser Verschuldung wird eine schwere Last auf die kommende Generation überwälzt.

Das Problem kann nicht durch Sparsamkeit im öffentlichen Dienst gelöst werden. Soche Maßnahmen sind nur auf die ökonomischen Symptome ausgerichtet. Die Krankheit der Gesellschaft wird dadurch nicht gemildert, sondern weiter verschärft, weil dadurch die Anzahl derer, die im öffentlichen Dienst beschäftigt werden können, vermindert wird.

Das Problem kann nur dadurch gelöst wereden, daß die Arbeitsaufgaben und die Lohnsumme so verteilt werden, daß den meisten Arbeitsuchenden eine Arbeit angeboten werden kann.

Das Problem würde sich nach und nach von selbst lösen, wenn die Lohnbildung auf individueller Basis, ohne soziale Rücksichtnahmen, ganz auf Grundlage von Angebot und Nachfrage geschehen würde. In den Mitgliedstaaten der EU gibt es jedoch keine allgemeine Bereitwilligkeit für eine dementsprechende Umlegung der Politik, die zudem eine sehr lange Übergangszeit erfordern würde.

Es ist auch vorgeschlagen worden, das Problem durch eine gesetzlich herbeigeführte allgemeine Verkürzung der Arbeitszeit zu lösen.

Einer allgemeinen Verkürzung der Arbeitszeit stehen jedoch zweierlei Hindernisse im Wege. Erstens ist es nur in Ausnahmefällen realpolitisch möglich bei einer Verkürzung der Arbeitszeit die Löhne im gleichen Maße zu senken. Die Abneigung der Arbeitnehmer gegen eine Senkung ihrer Löhne ist psychologisch stärker als die rationalen Argumente die dafür sprechen. Eine Verkürzung der Arbeitszeit bei unverkürztem Lohn würde jedoch zu einer Verminderung der gesamten Beschäftigung führen, weil die Möglichkeiten der Arbeitgeber, mehr an Lohn zu bezahlen, begrenzt sind. Falls die Lohnsumme trotzdem anwachsen sollte, dann würde das nur zu einer entsprechenden Verminderung des Geldwertes führen, wodurch die Ökonomie schwerwiegend geschädigt werden würde.

Die zweite Art von Hindernis ist der an sich willkommene Umstand, daß es Regionen, Saisonen, Erwerbszweige, Berufe und vielleicht auch wieder Konjunkturlagen gibt, in denen praktisch keine Arbeitslosigkeit herrscht. In diesen Fällen würde eine Verkürzung der Arbeitszeit zu einer unerwünschten Dämpfung der Wirtschaft führen und doch nicht zur Erniedrigung der Arbeitslosigkeit beitragen, sondern eher zu ihrer Erhöhung.

In einigen Mitgliedstaaten der Union sind Bestrebungen im Gange, die Teilzeitarbeit auf freiwilliger Basis auszubauen. Obwohl diese Bestrebungen in einzelnen Wirtschaftsbetrieben erfolgreich waren, muß ihr Beitrag zur Verminderung der gesamtem Arbeitslosigkeit dennoch als allzu bescheiden bezeichnet werden. Der im Folgenden beschriebene Vorschlag ermöglicht es, eine Umstellung dieser Art unter Vermeidung der genannten unerwünschten Folgen einer erzwungenen Arbeitszeitverkürzung in der gesamten Wirtschaft herbeizuführen.

Der Grundgedanke des Vorschlags ist der, daß für Arbeitnehmer unveränderte Arbeitsbedingungen gelten sollen, so lange es keine Arbeitsuchenden gibt, die einen Teil des Arbeitseinsatzes übernehmen könnten. Wenn es aber solche gibt, dann sollen Arbeitnehmer wählen können, entweder ihre Dienstzeit zu begrenzen oder einen ihrer Mehrzeit entsprechenden Anteil der Kosten der Arbeitslosigkeit zu bestreiten.

In diesem Sinne wird vorgeschlagen, Arbeitseinkommen die von einem Arbeitszeiteinsatz, der eine zweckmäßig gewählte Schwelle von Stunden pro Woche oder Jahr übersteigt, mit einer stark erhöhten Sozialversicherungsabgabe, im Folgenden Mehrzeitabgabe genannt, zu belasten. Mehrzeit, die Arbeitgeber durch neu angestelltes Personal zu ersetzen suchen, soll jedoch von dieser Belastung ausgenommen werden. Ferner soll Arbeitnehmern das Recht gegeben werden, ihre Dienstzeit so weit zu verkürzen daß sie der Mehrzeitabgabe entgehen, solang ihnen der Arbeitgeber keine Kompensation oder Befreiung von dieser Belastung anbietet. Was im übrigen über die Arbeitszeit gesetzlich oder verträglich geregelt ist soll jedoch unverändert bleiben.

Die Schwelle für die Mehrzeitabgabe soll so gewählt werden, daß insgesamt soviel Arbeitszeit frei wird wie es der Nachfrage seitens der Arbeitsuchenden entspricht, wenn die Vollbeschäftigten ihre Dienstzeit bis zu dieser Schwelle herabsetzen. Die Höhe der Mehrzeitabgabe ist etwa so zu wählen, daß (1) die sozialen Kosten, die die Arbeitslosigkeit verursacht, durch sie gedeckt werden und (2) die große Mehrheit der betroffenen Arbeitnehmer wegen der Höhe dieser Abgabe es vorzieht ihre Dienstzeit zu verkürzen. Dank der Ausnahmeregel können jedoch Arbeitnehmer ihre Dienstleistung in unverändertem Umfang und mit unverändertem Lohn fortsetzen solang es keine Arbeitssuchenden gibt, die für ihre Arbeitsaufgaben qualifiziert sind.

Der persönliche Arbeitseinsatz von Unternehmern und Angehörigen freier Berufe soll nicht mit Mehrzeitabgabe belastet werden, weil das ihrem Zweck eher entgegenwirken würde. Arbeitnehmer, deren Arbeitszeit nicht festgelegt ist, weil sie schwer zu kontrolliern ist, können aus praktischen Gründen nicht mit dieser Abgabe belastet werden.

In den Staaten, in denen Arbeitslosengeld steuerpflichtig ist soll die Mehrzeitabgabe von der Einkommensbesteuerung ausgenommen sein und sie soll von der Einkommensunterlage, auf der das Arbeitslosengeld berechnet wird, abgezogen werden. Wo dies nicht der Fall ist, soll die Mehrzeitabgabe sowie das Arbeitslosengeld auf Grundlage des nach der Einkommensbesteuerung verbleibenden Nettoeinkommens berechnet werden. In beiden Fällen dürfte eine gewisse Erhöhung des Entschädigungsniveaus angebracht sein. Unter der Voraussetzung daß die Mehrzeitabgabe als Steuer erhoben wird, und nicht als Sozialversicherungsabgabe, sind auch davon abweichende Regelungen denkbar. Jedenfalls ist bei der Ausgestaltung der Mehrzeitabgabe darauf zu achten, daß diese für alle Einkommenslagen auch bei progressiver Einkommensbesteuerung ihren Zweck erfüllen soll.

Die Mehrzeitabgabe soll normalerweise den Arbeitnehmer belasten. Die Einkommensunterlage dafür soll in jedem Fall mit der Formel (Lohn) mal (abgabepflichtige Mehrzeit) dividiert durch (faktische Arbeitszeit) berechnet werden. Sie kann preliminär auf Basis der Anzahl Arbeitsstunden während der Lohnperiode berechnet werden, aber die endgültige Höhe der Abgabe sollte auf der Anzahl Arbeitsstunden pro Jahr basiert sein. Dadurch ist ein gewisses Maß an Wahlfreiheit oder Bedarfsanpassung bezüglich der Verteilung der Arbeitszeit übers Jahr gegeben. Die Zeit für welche Sozialversicherungsgeld bezogen worden ist soll dabei als der Arbeitszeit gleichwertig gezählt werden.

Stellenangebote, für welche Arbeitgeber entsprechende Mehrzeitabgabebefreiung ihrer Arbeitnehmer erhalten wollen, müssen in hinreichender Weise bekanntgemacht werden, und es müssen dementsprechende Regeln erstellt werden. In Staaten, in denen es eine allgemeine Arbeitsvermittlung gibt, fällt es in deren Kompetenzbereich, die Stellenangebote zu registrieren und die entsprechende Mehrzeitabgabebefreiung zu erteilen. Diese Aufgabe kann aber auch anderen Arbeitsvermittlungen überlassen werden, die sich für diesen Zweck unter öffentliche Kontrolle stellen.

Arbeitgebern soll so viel Ausnahmezeit erteilt werden, wie es der Arbeitszeit des gesuchten Personals entspricht. Bei Neuanstellung soll dieses Ausnahmerecht einen Monat weiterbestehen, u.a. deswegen weil die Einschulung von neuem Personal meist einen zusätzlichen Arbeitseinsatz erfordert. Darüber hinaus soll ganz allgemein eine Gewisse Ausnahmezeit für jede Betriebsstätte gewährt werden, so daß die eventuell freiwerdende Arbeitszeit zumindest für einen Halbzeitdienst ausreicht.

Es ist denkar, Arbeitgebern das Recht zu gegen, die Mehrzeitabgabe ihrer Arbeitnehmer zu erstatten. Eine solche Regelung empfiehlt sich, um die Erhöhung der Lohnkosten, die ein entsprechender Lohnzuschlag bei vorübergehendem Bedarf an Mehrarbeit verursachen würde, auf ein notwendiges Minimum herabzusetzen. Es kann auch in Frage kommen, es Arbeitgebern zuzulassen, nicht gleich vollständig ausgenutzte Ausnahmezeit für kommenden Bedarf zu akkumulieren.

Das System ist so beschaffen, daß Arbeitgeber sich bemühen werden, zusätzliches Personal zu suchen, während es nicht zu einer Arbeitszeitverkürzung ermutigt, solang noch keine Neuanstellung zustande gekommen ist. Es dürfte ganz außer Zweifel stehen, daß mit diesem System eine radikale Verminderung der Arbeitslosigkeit innerhalb von einigen Monaten erreicht werden kann, und das unter Vermeidung der Nachteile, die eine allgemeine Verkürzung der Arbeitszeit mit sich führen würde.

In mehreren Mitgliedsstaaten der EU haben die hohen sozialen Kosten der Arbeitslosigkeit zu einem stark erhöhten Defizit der öffentlichen Finanzen geführt. Diese Reform führt zu einer radikalen Verminderung dieser Kosten, und zum Unterschied von dem, was bei einer erzwungenen Herabsetzung der Arbeitszeit zu erwarten ist, verursacht sie keine wesentliche Erhöhung des Inflationsrisikos. Der erhöhte Inflationsdruck, der normalerweise in Zeiten der Vollbeschäftigung auftritt wird zudem weitgehend vermieden, weil die erhöhte Nachfrage in den meisten Fällen durch die Arbeitszeitreserve gedeckt werden kann, die durch den Unterschied zwischen der unveränderten nominellen Arbeitszeit und der kürzeren faktischen Arbeitszeit gegeben ist.

Bei einer eventuellen Erhöhung des Pensionsalters, die in einigen Mitgliedsstaaten erforderlich erscheint, ermöglicht es dieses System, eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit durch Wahl einer niedrigeren Schwelle für die Mehrzeitabgabe zu vermeiden.

Auch nach einer Umstellung der Wirtschaft auf dieses System wird es noch ein gewisses Maß an Arbeitslosigkeit geben. Diese wird hauptsächlich darauf beruhen, daß die Qualifikationen, die die offenen Stellen voraussetzen, nicht mit denen der Arbeitssuchenden übereinstimmen. Diese Art von Arbeitslosigkeit ist mit anderen Mitteln zu bekämpfen.

Täby, Schweden, im April 1996